一、 土地管理存在的突出问题

实行最严格的土地管理制度，是由我国人多地少的国情决定的，也是贯彻落实科学发展观、保证经济社会可持续发展的必然要求。去年下半年开展的全国土地执法百日行动虽然取得了举世瞩目的成绩，但土地管理是一项系统工程，要达到长治久安路程还很遥远，还存在很多不完善的地方，具体有如下表现形式：

1．对清查出的三类土地违规违法问题的处理有待进一步落实

百日行动中除圈定的重点地区和典型案件查处比较到位外，其他以租代征、违规设（扩）区案件，有的虽已立案但还未查结，有的虽已移交公安、法院和纪检监察机关但还未处理，有的通告了有关部门但还需跟踪落实；对未批先用提出的整体性处理意见，还需按要求逐宗严格处置。后续整治工作仍很艰巨。

2．其他土地违规违法问题也比较突出

除三类违规违法用地问题外，在农村建设用地、土地审批、批后实施、土地供应、补充耕地、补偿安置等方面还存在不少违规违法现象，也哑待采取措施加以制止和规范。

3．经济高速发展对用地的刚性需求所构成的压力持续扩大

“换届效应”开始显现，各地提出的GDP和财政收入增长指标普遍超过10%，有的地方超过20％。各地纷纷把通过招商引资来加快工业发展作为经济工作的头等任务，开列了大量的重点项目清单，加上大规模的基础设施建设，对用地的需求有增无减。国家下达的年度计划指标远远不够，加之规划修编滞后，现行管理体制机制还有许多漏洞，违规违法用地大面积反弹的可能性始终存在。

4．更为严重的是，土地违规违法的主观动因尚未从根本上消除

受干部考核制度、财税管理体制等方面因素的影响，一些地方领导很难真正树立和落实科学发展观，碰到实际问题，就可能重走外延扩张的老路，以牺牲国家利益和长远利益获取狭隘的地方利益和眼前利益。这是土地违规违法难以根治的主要动因。若稍有放松，违规违法势必卷土重来。

在土地管理部门自身切实履行职责、勇于创新、大胆创新的基础上，还需要多部门齐抓共管，才能有效构筑18亿亩耕地的保护堤。如何依法协调相关部门共同落实好最严格的土地管理制度的责任，构筑长效机制，本文拟对此进行初步的探索与思考。

二、 构筑土地管理的预防机制

1．建立发展改革部门投资项目审批（核准、备案）的土地预审约束机制

企业向发展改革等部门申请审批、核准、备案项目的同时，发展改革等部门要通过适当方式告知项目单位开展前期工作，项目单位提出用地预审申请后，国土资源部门要依法对建设项目用地进行审查。项目建设单位向发展改革等部门申报核准或审批建设项目时，必须附国土资源部门预审意见；没有预审意见或预审未通过的，不予核准或批准建设项目。

2．规划、建设、房产、工商、税务、证监等部门实施行政许可的，以土地许可为先决条件

规划部门发放规划用地许可证时，必须把《国有土地使用证》作为前提条件；房产部门发放房屋预售许可证或房屋产权证时，必须坚持以《国有土地使用证》为发放前提。建设部门发放建设工程项目施工许可证时，必须审核是否有《国有土地使用证》，否则不予发放施工许可证。工商、税务在开展新设企业行政许可登记时，对无《国有土地使用证》的不予登记。证监部门对上市公司项目核准时，对无《国有土地使用证》的企业不予核准。

三、 构筑行政审批防范机制

1．把住用地许可的前提条件

国土资源部门在办理农用地转用，并国有土地使用权划拨、出让手续时，应当严格审查资质条件，以适当方式告知用地单位做好前期工作。申请建设用地时，必须附具发展改革等部门的立项批准、核准或者备案手续，规划部门的规划许可证，环保部门的环境影响评价审批手续，以及地质灾害危险评估报告和压覆矿床评价报告。否则，国土资源部门不能办理农用地转用和国有土地使用权划拨、出让、转让手续。国有上地使用权转让时，地面有建（构）筑物，还必须附具房产部门的建（构）筑物房产证的转让审批手续。

2．把好开工许可的土地前置关

对政府投资项目，发展改革、交通、铁路、水利、电力、建设等部门在下达开工令时，必须审查是否有《国有土地使用证》或先行用地许可。否则不得下达开工令，财政部门不得同意拨款，银行不得同意贷款，投资部门不得同意请款。

3．把好竣工许可的验收审查关

规划、建设、房产部门对建设项目开展开工验收时，应对该项目的土地使用面积、用途、容积率进行审查，如发现擅自变更土地面积、位置、用途和容积率的，不得通过验收，并移交国土资源部门处理。同时在建设项目规划设计审查和竣工验收时，应邀请国土资源部门参加，共同把关。电力、铁路、水利、交通等部门开展基础设施施工验收时，应邀请国土资源部门参加，审查项目用地面积、位置、用途。如有擅自改变，不得通过竣工验收

四、 构筑行政执法监察联动机制

1．建立行政执法联动机制与相关部门配合协助机制

规划、城市综合执法、公路、水利、航道等主管部门在查处违法违规项目时，应当配合国土资源部门联合调查，分别处罚涉及破坏耕地、违反土地利用规划要求强行拆除的，联合执法、共同拆除。有关行政执法部门对于违法用地或违法建设的行为，应当及时向当事人发出停工通知；对当事人不停工的，应当向供水、供电等部门发出协助执行通知。供水、供电部门在收到协助执行通知后，）应当在有关部门执法人员的配合下，立即对违法用地或违法建设的施工现场采取停水、停电措施。对擅自接通已关停水源和电源的违法行为进行停水、停电处理，并依法处罚。

2．建立国土与司法执法机关的联合办案机制

破坏耕地与基本农田、非法倒卖土地的案件，公安部门、检察院应主动根据国土资源部门的移送，认真受理，及时立案侦查，及时结案。法院对国土资源、公安、检察院移交的土地违法案件，应依法立案，限时办结。对国土资源部门申请强制拆除的案件，及时受理，限期执行。国土资源部门对强制拆除和执行提供基础条件。

3．建立国土资源与纪检、监察、审计联合办案机制

对破坏耕地、非法占用基本农田、非法买卖土地、低价出让国有土地的，纪检、监察、审计、财政等监督部门应主动配合国土资源部门联合查处，分别处罚。尤其是抓好纪检监察部门与国土资源部门联合办案关，做到既处理事又处理人。

五、 构筑土地督察与其他部门协同机制

1．建立与部执法局分工合作机制

按照预防、教育、惩处的机制，各派驻地方的国家土地督察局应与国土资源部执法监察局积极协调，既分工又协作。对发现督察区域内的重大违法案件，在下达整改建议的同时，可抄送部执法监察局；限期未整改的，可建议部执法监察局立案查处，重大事项提请监察部查处。部执法监察局对发现的违法现象，可先提交所在地的国家土地督察局依法督察，争取把矛盾解决在当地省级政府责任范围内。督察未达目的的，再立案查处。

2．建立与国土资源部相关司局分兵把守的协同机制

派驻地方的国家土地督察局与国土资源部相关司局应密切配合，实行督察效果与行政许可、资金拨付和项目立项相挂钩。国家土地督察局发现督察区域内有重大违法现象，应依法依规提请国土资源部相关司局暂停报国务院农用地转用审批、暂停土地整理等项目的实施以及资金的拨付。国土资源部相关司局在行政审批时，应书面征求国家土地督察局的意见。如遇意见分歧协商不成的，提请国家土地总督察协调裁决。国土资源部信访处在移交信访事项时，抄送所在地的国家土地督察局。

3．建立与地方国土资源部门发现协同机制

省级国土资源部门应及时将土地变更调查汇总材料、土地利用总体规划修编成果、规划调整方案、农用地转用土地利用年度计划、土地违法案件及办案情况及时抄送所在地的国家土地督察局。对上述事项的行政会审时，邀请国家土地督察局参加。对国家土地督察局移交、交办的信访及违法案件，及时受理、限时办结，并及时反馈处理结果。在不涉及泄密的前提下，双方实现信息共享。

国家土地督察局在发出督察令前应通报省（市、区）国土资源厅（局）。督察局在不违反土地督察保密规定的前提下，应将发现的土地重大违法违规案件及时通报省（市、区）国土资源厅（局）。省（市、区）国土资源厅（局）对省级以上的重点项目的规划、计划、预审、用地审批、先行建设、批后实施的有关情况及时告知督察局，以便督察局对项目实施用地及时全程监督。

4．建立与地方党委政府的通报建议机制

对所督察区域违法用地，违背国家产业政策和宏观调控政策的审批项目行为，派驻地方的国家土地督察局可下达限期整改意见书，并抄送省级党委组织部门及纪检监察部门。同时按照现行党风廉政建设及干部管理政策，对干部使用，根据耕地保护目标依法管地和国家土地参与宏观调控的状况，可提出能否任用的建议，地方党政主要领导任用时，征求上一级国土资源部门的意见。其中，市（州）以上党政主要领导调整时，征求上一级国土资源部门和派驻地方的国家土地督察机构的意见，凡被下达整改建议和限期整改通知书的，暂停提拔任用，真正体现党委政府对人口资源环境负总责的原则。

省（市、区）党委、政府把耕地保护和节约集约用地作为考核市、县两级党委政府政绩的内容，年度考核时，征求上一级国土资源部门和所在地的国家土地督察局的意见，并督促省级发改、建设、交通、水利、电力部门将每年拟列为省级以上重点项目的情况抄送国家土地督察局。国家土地督察局对干部违法的处分意见是否合法合理进行督察，并及时提出整改建议。

六、 建立健全保障机制

良好的工作机制，需要有相应的保障机制。土地管理长效机制和协同联动机制的建立，需从宣传、立法、组织、责任人手建立相应的保障机制。

1．建议立法，建立法律保障

现行的土地法律法规，有较多不适合现行经济社会发展的内容，建议增加土地督察的章节，增加法律责任及监督管理的内容，把耕地保护、依法管地和节约集约用地的规定列为政府年度考核内容，像计划生育、环保一样，行使国土资源管理“一票否决权”。增加相关部门协助管理土地的责任，增加国土资源部门没收土地违法建筑和强制拆除的职权。较大幅度提高对土地违法责任的处罚标准，同时尽快出台《国家土地督察条例》。

2．加大宣传，建立舆论保障

在进一步加大对土地法律法规宣传的同时，加大对土地督察政策法规的宣传，坚持面向领导宣传，面向用地单位和个人宣传，面向群众宣传，使土地法律法规和土地督察政策法规深入人心，家喻户晓。对依法应予以限期拆除的违法用地项目，通过新闻媒体等形式向社会公告，增强其法律震慑力，并接受社会监督，以形成良好的土地管理舆论氛围与工作氛围。

3．健全制度，建立组织保障

（1）建立联席会议制度。一是由市政府分管领导牵头，建立土地管理联席会议制度，由发改、建设、城市综合执法、规划、房产、审计、财政、监察等部门为成员单位，联席会议定期通报土地管理中的情况，解决土地管理中的困难和问题。二是建立土地执法联席会议制度，由党委或政府分管领导牵头，以国土资源、法院、公安、检察、监察和城市综合执法等单位为成员，联席会议定期通报各成员单位在涉及土地违法违纪案件工作中的情况，解决在查案中的困难和问题，研究相应的对策。

（2）建立信息通报制度，土地管理联席会议各成员单位分管领导为主管责任人，每季度互相通报情况。实行信息共享，共同把关。

（3）建立案件移送制度。对涉及犯罪的土地违法案件、对涉及强制执行的土地违法案件、涉及党纪政纪处分的土地违法违纪案件、涉及国家机关工作人员职务犯罪的土地违法案件，需要分门别类移送公安、检察、法院及纪检监察部门依法查处的，分别制定移送的内容、时限和程序规定，以便及时查处到位。

（4）完善耕地保护等责任制度。层层落实政府耕地保护责任，完善考核办法，奖惩兑现，考核结果向社会公示，作为党委政府领导晋升任用的依据。同时建立动态巡查、卫片检查、有奖举报等制度，聘请乡村邮政员作为违法用地信息员，强化国土资源部门的执法监察职能作用，力争土地管理预防到位、责任到位。

4．落实督查，建立责任保障

对土地管理中相关部门协调联动机制的建立，应充分发挥纪检监察、土地督察和党委政法委的职能作用，同时发挥人大的法律监督和政协舆论监督作用，建立健全督查督办制度，实行对相关责任部门的行政问责和司法问责制，以构建协同联动机制的责任保障体系。